Dr. M. Nur Alamsyah, S.IP., M.Si. (Dosen Tata Kelola kebencanaan Prodi Ilmu Pemerintahan Fisip Untad)
Indonesia saat ini menjadi pergunjingan tetangga dengan asap yang melintasi wilayah yurisdiksi negara. Pencemaran asap yang melintasi batas negara (transboundary haze pollution) dalam konteks hubungan internasional merupakan persoalan yang mempertemukan prinsip kedaulatan negara, tanggung jawab internasional, dan keadilan lingkungan global. Prinsip no-harm rule dalam hukum lingkungan internasional, sebagaimana tercermin dalam Prinsip 21 Deklarasi Stockholm (1972) dan Prinsip 2 Deklarasi Rio (1992), menegaskan bahwa negara memiliki hak berdaulat mengelola sumber daya alamnya, tetapi sekaligus bertanggung jawab memastikan aktivitas dalam yurisdiksinya tidak menimbulkan kerusakan lingkungan terhadap negara lain. Dikemukakan oleh Robert Falkner (2012) bahwa Dalam perspektif global environmental politics persoalan lingkungan global memperlihatkan ketegangan antara kepentingan nasional, interdependensi ekologis, dan kebutuhan kerja sama internasional.
Sementara itu, konsep complex interdependence Keohane dan Nye (1977) menunjukkan bahwa persoalan lintas batas tidak dapat diselesaikan semata-mata melalui kekuasaan dan kedaulatan negara, melainkan membutuhkan institusi, diplomasi, dan mekanisme kerja sama. Pengalaman Asia Tenggara melalui ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (2002) memperlihatkan upaya membangun tanggung jawab kolektif dalam pencegahan, pemantauan, dan penanggulangan pencemaran asap lintas negara, meskipun implementasinya menghadapi tantangan koordinasi dan penegakan kepatuhan.
Apa yang akan dibicarakan dalam tulisan ini dalam konteks Indonesia yaitu fenomena asap kebakaran hutan yang bergerak antarpulau, termasuk dugaan dampaknya terhadap kualitas udara Kota-kota disepanjang selat Makassar yang berbatasan dengan Kalimantan, menunjukkan persoalan serupa pada skala domestik. Logikanya karena setiap tingkatan pemerintah memiliki wilayahnya masing-masing maka sejatinya kondisi pencemaran tidak mengenal batas teritorial, kedaulatan dan kewenangan pemerintahan harus disertai tanggung jawab ekologis, koordinasi lintas yurisdiksi, serta kewajiban melindungi masyarakat yang menanggung dampaknya.
Udara bersih bukan sekadar kebutuhan ekologis, melainkan hak dasar warga negara yang pemenuhannya menjadi bagian dari tanggung jawab konstitusional pemerintah. Ketika udara yang dihirup masyarakat dipenuhi partikel pencemar, persoalannya tidak lagi terbatas pada perubahan kondisi atmosfer. Ia telah memasuki wilayah politik lingkungan, tempat kepentingan ekonomi, relasi kekuasaan, kapasitas kelembagaan, kebijakan publik, dan hak-hak masyarakat saling berhadapan. Karena itu, memburuknya kualitas udara tidak cukup dijawab dengan imbauan agar masyarakat menggunakan masker atau mengurangi aktivitas di luar rumah. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah: apa yang telah dilakukan pemerintah untuk mengendalikan pencemaran, bagaimana negara melindungi masyarakat dari dampaknya, dan sejauh mana kewenangan publik digunakan untuk menjamin hak warga negara atas lingkungan yang sehat? Pemerintah disini tentu berlandasrkan kewenangan yang dimiliki.
Karhutla dan Kerusakan Ekologis Menuju Krisis Kesehatan Publik
Kondisi kualitas udara Kota Palu pada Minggu kedua Oktober 2026 memberikan alasan kuat untuk mengajukan pertanyaan besar tulisan ini. Informasi pemantauan kualitas udara harian yang dilansir kantor BMKG memperlihatkan konsentrasi partikulat PM10 mencapai 249 µg/m³, PM2.5 sebesar 251 µg/m³, dan PM1 sebesar 245 µg/m³ pada pembacaan terakhir yang ditampilkan. Grafik pengukuran selama tujuh hari menunjukkan kecenderungan peningkatan konsentrasi ketiga jenis partikulat tersebut. Angka-angka ini merupakan sinyal serius mengenai risiko pencemaran udara, meskipun penentuan status pencemaran secara resmi tetap memerlukan validasi metode, periode rata-rata pengukuran, serta penerapan ketentuan Indeks Standar Pencemar Udara (ISPU).
Fenomena tersebut menjadi semakin penting ketika dikaitkan dengan informasi mengenai kabut asap kebakaran hutan dan lahan yang melintasi berbagai wilayah Indonesia. Kebakaran hutan dan lahan di Kalimantan diduga menjadi salah satu sumber partikulat yang terbawa melalui pergerakan massa udara hingga mencapai kawasan Sulawesi Tengah. Kabut asap dilaporkan menyelimuti kawasan pesisir barat Sulawesi Tengah, termasuk koridor Donggala Toli-Toli hingga Buol, sementara Kota Palu memperlihatkan konsentrasi partikulat yang tinggi. Namun, penentuan asal dominan pencemaran dan wilayah yang mengalami paparan tertinggi masih memerlukan pembuktian melalui data meteorologi, citra satelit, dan pengukuran kualitas udara antarlokasi.
Peristiwa ini memperlihatkan kenyataan ekologis yang sering kali tidak sejalan dengan batas administratif pemerintahan. Asap tidak mengenal batas kabupaten, provinsi, bahkan pulau. Ia bergerak mengikuti arah angin, dinamika atmosfer, dan karakteristik geografis. Sementara itu, kewenangan pemerintahan justru dibagi berdasarkan wilayah administratif, urusan pemerintahan, dan struktur kelembagaan. Akibatnya, masyarakat di suatu daerah dapat menanggung risiko pencemaran yang sumbernya berada jauh di luar kewenangan pemerintah daerah tempat mereka tinggal. Di sinilah muncul persoalan mendasar dalam penyelenggaraan pemerintahan bahwa dengan sumber pencemaran berada di luar wilayah administratif, apakah tanggung jawab pemerintah terhadap masyarakat yang terdampak juga menjadi terbatas? Jawabannya tentu tidak. Pemerintah memang memiliki batas yurisdiksi dalam mengendalikan sumber pencemaran, tetapi kewajiban melindungi masyarakat tetap harus dijalankan sesuai fungsi dan kewenangannya. Dalam situasi demikian, efektivitas pemerintahan justru diuji melalui kemampuan membangun koordinasi lintas wilayah, mengintegrasikan informasi, dan menghasilkan tindakan perlindungan yang nyata.
Kebakaran hutan dan lahan merupakan salah satu bentuk gangguan ekologis yang dampaknya melampaui kerusakan vegetasi. Kebakaran menghasilkan emisi gas dan partikulat yang dapat menyebar melalui atmosfer, mengganggu kualitas udara, meningkatkan risiko gangguan kesehatan, serta memengaruhi keberlanjutan berbagai komponen ekosistem. Luasnya konsekuensi kebakaran hutan dan lahan di Indonesia menyebutkan angka sekitar 202.004,30 hektare hutan terdampak kebakaran, 283.270 penderita infeksi saluran pernapasan akut (ISPA) dalam beberapa waktu terakhir, serta estimasi 1.700 kematian prematur yang dikaitkan dengan karhutla pada Agustus 2026. Publikasi yang sama juga menyoroti hilangnya habitat primata dan terganggunya kehidupan mikroorganisme tanah. Angka-angka tersebut tentu masih memerlukan verifikasi melalui laporan resmi dan penelitian epidemiologis sebelum diperlakukan sebagai statistik nasional yang telah terkonfirmasi. Terutama, dengan adanya klaim mengenai kematian prematur harus dibedakan antara kematian yang tercatat dan estimasi risiko kesehatan berdasarkan pemodelan ilmiah. Namun, informasi tersebut mengingatkan bahwa kebakaran hutan bukan hanya persoalan hilangnya tutupan vegetasi, melainkan persoalan yang menghubungkan kesehatan manusia, keberlanjutan ekosistem, dan kapasitas negara dalam mengendalikan risiko lingkungan.
Dampak pencemaran partikulat terhadap kesehatan telah menjadi perhatian ilmiah internasional. World Health Organization (2021) menjelaskan bahwa paparan partikulat halus PM2.5 berkaitan dengan peningkatan risiko penyakit pernapasan dan kardiovaskular. WHO merekomendasikan pedoman kualitas udara rata-rata 24 jam untuk PM2.5 sebesar 15 µg/m³ dan PM10 sebesar 45 µg/m³. Sementara itu, baku mutu udara ambien nasional Indonesia dalam Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2021 menetapkan nilai rata-rata 24 jam PM2.5 sebesar 55 µg/m³ dan PM10 sebesar 75 µg/m³.
Jika mendasarkan ketentuan itu maka pembacaan PM2.5 sebesar 251 µg/m³ di Kota Palu pada 16 oktober 2026 patut diperlakukan sebagai peringatan serius, sekalipun nilai sesaat tersebut tidak dapat langsung dibandingkan sebagai pelanggaran baku mutu rata-rata 24 jam. Pemerintah perlu memastikan apakah konsentrasi tinggi tersebut berlangsung dalam periode yang panjang, bagaimana pola sebarannya, serta kelompok masyarakat mana yang menghadapi risiko paparan paling besar. Konteks ini bagi masyarakat tidak terlalu penting selain siapa yang bertanggungjawab akan hal tersebut dan keberpihakan apa yang diperoleh masyarakat.
Persoalan ini menjadi semakin kompleks karena masyarakat tidak memiliki kemampuan yang sama dalam menghadapi pencemaran. Mereka yang bekerja di luar ruangan, anak-anak, lansia, penderita penyakit pernapasan, serta masyarakat berpenghasilan rendah dapat mengalami kerentanan yang lebih besar. Dalam situasi demikian, pencemaran udara bukan hanya masalah lingkungan, tetapi juga persoalan ketimpangan sosial dalam menghadapi risiko ekologis. Kekhawatiran terhadap memburuknya kualitas udara Kota Palu memperoleh konteks tambahan dari informasi kesehatan masyarakat. Data yang ditampilkan melalui aplikasi BPJS Kesehatan pada fitur Tren Penyakit Daerah Kota Palu memperlihatkan bahwa kelompok penyakit influenza dan infeksi pernapasan akut lainnya menempati urutan pertama dibandingkan sembilan kelompok penyakit lain yang ditampilkan.
Secara visual, kelompok penyakit tersebut jauh melampaui penyakit infeksi usus yang menempati urutan kedua, disusul sejumlah kelompok penyakit infeksi lainnya, termasuk tuberkulosis. Panjang batang pada grafik mengindikasikan nilai sekitar 180.000 untuk kelompok influenza dan infeksi pernapasan akut lainnya. Informasi BPJS Kesehatan ini penting karena memperlihatkan bahwa penyakit pernapasan merupakan komponen besar dalam data pelayanan kesehatan yang ditampilkan untuk Kota Palu. Meskipun belum dapat dipastikan apakah grafik tersebut merepresentasikan jumlah pasien unik, kunjungan, atau klaim pelayanan, dominasi kelompok penyakit pernapasan memberikan alasan kuat untuk menempatkan kesehatan lingkungan sebagai perhatian kebijakan publik.
Namun, tingginya kelompok penyakit influenza dan infeksi pernapasan akut lainnya dalam data BPJS Kesehatan tidak boleh langsung ditafsirkan sebagai akibat kebakaran hutan atau kabut asap. Penyakit pernapasan memiliki beragam penyebab, termasuk infeksi virus dan bakteri, sementara hubungan antara perubahan kualitas udara dan peningkatan kejadian penyakit memerlukan pembuktian epidemiologis melalui data waktu, lokasi, tingkat paparan, serta faktor risiko lainnya. Walaupun pada periode sama terdapat data yang relevan ketika informasi kualitas udara memperlihatkan peningkatan konsentrasi partikulat PM2.5. Secara ilmiah, paparan partikulat halus dapat memperburuk gangguan pernapasan dan meningkatkan risiko kesehatan, terutama bagi kelompok masyarakat yang rentan.
Meskipun demikian, keberadaan dua informasi tersebut secara bersamaan tingginya konsentrasi partikulat dan besarnya beban penyakit pernapasan, seharusnya mendorong pemerintah memperkuat sistem kewaspadaan kesehatan lingkungan. Persoalan yang perlu diajukan bukan hanya berapa banyak masyarakat yang datang berobat akibat gangguan pernapasan, tetapi juga sejauh mana pemerintah mampu mengidentifikasi dan mengurangi faktor lingkungan yang berpotensi memperburuk kesehatan mereka.
Di sinilah hubungan antara fungsi perlindungan lingkungan dan fungsi pelayanan kesehatan menjadi sangat penting. Pemerintah tidak cukup hanya memperkuat fasilitas kesehatan untuk menangani masyarakat yang sakit. Pemerintah juga harus membangun kebijakan pencegahan agar masyarakat tidak terus-menerus menghadapi risiko lingkungan yang dapat dikurangi. Pendekatan kebijakan kesehatan mestinya menempatkan Negara tidak cukup hanya hadir ketika masyarakat datang berobat karena sakit. Negara juga harus hadir sebelum masyarakat jatuh sakit akibat lingkungan yang tidak sehat.
Paul Robbins (2020), melalui Political Ecology: A Critical Introduction, menjelaskan bahwa persoalan lingkungan tidak dapat dipisahkan dari relasi kekuasaan, kepentingan ekonomi, dan proses politik yang menentukan bagaimana sumber daya alam dimanfaatkan serta bagaimana manfaat dan kerugian ekologis didistribusikan. Dalam perspektif politik lingkungan, kebakaran hutan dan lahan tidak cukup dijelaskan sebagai akibat kondisi cuaca atau musim kering. Faktor alamiah memang dapat memperbesar risiko kebakaran, tetapi penyebab dan tingkat keparahannya juga perlu ditelusuri melalui perubahan penggunaan lahan, praktik pengelolaan sumber daya, kepatuhan terhadap regulasi, serta efektivitas pengawasan pemerintah.
Pertanyaan politik lingkungan menjadi sangat relevan: siapa yang memperoleh keuntungan dari pemanfaatan lahan, siapa yang memiliki kewenangan mengatur aktivitas tersebut, dan siapa yang akhirnya menanggung biaya ekologis ketika kebakaran menghasilkan pencemaran lintas wilayah? Masyarakat Kota Palu yang menghadapi penurunan kualitas udara tidak selalu memiliki hubungan langsung dengan aktivitas yang menghasilkan pencemaran tersebut. Mereka dapat menerima dampak dari aktivitas ekonomi atau peristiwa ekologis yang berlangsung ratusan kilometer jauhnya. Keadaan ini memperlihatkan ketimpangan antara wilayah tempat risiko dihasilkan dan wilayah tempat kerugian lingkungan dirasakan.
David Schlosberg (2007), melalui Defining Environmental Justice: Theories, Movements, and Nature, menjelaskan bahwa keadilan lingkungan tidak hanya menyangkut distribusi manfaat dan beban ekologis, tetapi juga pengakuan terhadap kelompok rentan serta keterlibatan masyarakat dalam pengambilan keputusan lingkungan. Dalam konteks kabut asap, persoalan keadilan ekologis muncul ketika masyarakat harus menanggung risiko kesehatan akibat pencemaran yang tidak mereka hasilkan dan tidak memiliki kemampuan langsung untuk menghentikannya. Mereka bahkan mungkin tidak mengetahui secara pasti sumber pencemaran, pihak yang bertanggung jawab, maupun tindakan yang sedang dilakukan pemerintah. Karena itu, hak masyarakat tidak boleh dibatasi pada memperoleh informasi mengenai kondisi udara. Masyarakat juga berhak memperoleh perlindungan, mengetahui langkah penanganan yang dilakukan pemerintah, serta memperoleh akses terhadap mekanisme pengaduan dan pertanggungjawaban.
Asap Lintas Wilayah dan Keterbatasan Pemerintahan Administratif
Fenomena kabut asap yang bergerak dari wilayah sumber kebakaran menuju daerah lain memperlihatkan karakteristik transboundary air pollution, yaitu pencemaran udara yang dampaknya melintasi batas yurisdiksi pemerintahan. Dalam sistem pemerintahan Indonesia, pembagian urusan antara pemerintah pusat, pemerintah provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota memiliki dasar hukum dan batas kewenangan tertentu. Namun, persoalan lingkungan tidak selalu mengikuti struktur pembagian urusan tersebut.
Pemerintah Kota Palu, misalnya, tidak memiliki kewenangan langsung untuk mengendalikan seluruh sumber kebakaran hutan di Kalimantan. Akan tetapi, pemerintah kota tetap memiliki kewajiban menjalankan fungsi perlindungan masyarakat yang berada dalam wilayahnya. Pemerintah Provinsi Sulawesi Tengah perlu mengoordinasikan respons lintas kabupaten dan kota, sedangkan pemerintah pusat berperan dalam penanganan persoalan lintas provinsi sesuai kewenangan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan.
Pemikiran Elinor Ostrom (2010) mengenai polycentric governance memberikan landasan konseptual untuk memahami persoalan ini. Ostrom menjelaskan bahwa masalah lingkungan yang kompleks membutuhkan berbagai pusat pengambilan keputusan yang saling berinteraksi, berbagi informasi, dan melakukan koordinasi untuk menghasilkan tindakan kolektif. Pendekatan tersebut menunjukkan bahwa pengendalian pencemaran lintas wilayah tidak dapat hanya mengandalkan satu institusi atau satu tingkat pemerintahan. Diperlukan keterhubungan antara lembaga meteorologi, instansi lingkungan hidup, pemerintah daerah, lembaga penanggulangan bencana, otoritas kesehatan, serta institusi yang memiliki kewenangan pengawasan terhadap sumber kebakaran. Namun, banyaknya institusi tidak otomatis menghasilkan tata kelola yang efektif. Tanpa koordinasi, kejelasan tanggung jawab, dan mekanisme pertukaran informasi, setiap lembaga dapat menjalankan tugas administratifnya sendiri sementara masyarakat tetap menghadapi risiko yang belum tertangani secara memadai.
Di sinilah pentingnya membedakan antara government sebagai institusi yang memiliki kewenangan formal dan governance sebagai proses pengaturan, koordinasi, dan tindakan bersama untuk menyelesaikan persoalan publik. Batas administratif boleh membagi kewenangan, tetapi tidak boleh memutus tanggung jawab negara dalam melindungi masyarakat. Memburuknya kualitas udara Kota Palu dan besarnya kelompok penyakit pernapasan dalam informasi BPJS Kesehatan memberikan ruang untuk mengevaluasi bagaimana fungsi pemerintahan dijalankan dalam menghadapi persoalan lingkungan dan kesehatan masyarakat. Pemerintah tidak hanya hadir untuk menyelenggarakan administrasi, menyerap anggaran, atau melaksanakan program pembangunan. Pemerintah memiliki fungsi regulasi, perlindungan, pelayanan publik, pemberdayaan, dan koordinasi yang seluruhnya diarahkan pada pemenuhan kepentingan masyarakat.
Mark H. Moore (1995), melalui Creating Public Value: Strategic Management in Government, menempatkan penciptaan nilai publik sebagai orientasi penting dalam penyelenggaraan pemerintahan. Dalam kerangka ini, keberhasilan pemerintah tidak cukup dinilai dari terlaksananya kegiatan atau tersusunnya laporan, tetapi juga dari manfaat nyata yang dihasilkan bagi masyarakat. Kualitas udara yang sehat merupakan salah satu bentuk nilai publik yang paling mendasar. Oleh karena itu, tersedianya alat pemantauan kualitas udara belum dapat dianggap sebagai keberhasilan akhir kebijakan lingkungan. Perangkat tersebut baru memiliki nilai pemerintahan apabila data yang dihasilkan digunakan untuk mendeteksi risiko, mengidentifikasi penyebab, menyusun tindakan, dan melindungi masyarakat.
Demikian pula, tingginya jumlah pelayanan kesehatan tidak dapat dipandang hanya sebagai indikator aktivitas pelayanan publik. Informasi tersebut juga perlu digunakan untuk memahami beban penyakit dan mengidentifikasi kemungkinan faktor risiko yang dapat dicegah melalui kebijakan lintas sektor. Fungsi regulasi menuntut pemerintah memastikan aktivitas yang berpotensi menghasilkan pencemaran tunduk pada ketentuan lingkungan. Fungsi perlindungan mengharuskan pemerintah mengurangi paparan masyarakat terhadap risiko kesehatan. Fungsi pelayanan publik menuntut tersedianya informasi kualitas udara yang akurat, terbuka, dan mudah dipahami. Sementara itu, fungsi koordinasi mengharuskan pemerintah menghubungkan berbagai lembaga agar tindakan pengendalian lingkungan dan perlindungan kesehatan tidak berjalan secara terpisah.
Dalam konteks Kota Palu, informasi mengenai meningkatnya konsentrasi PM2.5 seharusnya tidak berhenti pada publikasi angka. Informasi tersebut perlu menjadi dasar untuk mengembangkan peringatan dini, menyiapkan respons kesehatan, menelusuri sumber pencemaran, serta membangun koordinasi dengan pemerintah provinsi dan instansi pusat. Data lingkungan dan data kesehatan harus bergerak menjadi pengetahuan pemerintahan. Pengetahuan tersebut harus menjadi dasar keputusan. Dan keputusan harus diterjemahkan menjadi tindakan yang dapat dinilai berdasarkan kemampuannya melindungi masyarakat. Pemantauan adalah instrumen pemerintahan, bukan tujuan akhir pemerintahan. Ukuran keberhasilannya adalah berkurangnya risiko dan meningkatnya perlindungan publik.
Hak Konstitusional atas Lingkungan Sehat
Pasal 28H ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 memberikan jaminan atas hak setiap orang untuk memperoleh lingkungan hidup yang baik dan sehat bahwa “Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan”. Ketentuan ini menempatkan perlindungan lingkungan sebagai bagian dari hak konstitusional warga negara. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, sebagaimana telah diubah, serta Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2021 memberikan kerangka hukum bagi pengendalian pencemaran dan perlindungan kualitas lingkungan. Dengan landasan tersebut, pemerintah tidak cukup hanya menyampaikan bahwa pencemaran berasal dari luar wilayah kewenangannya. Penjelasan mengenai sumber pencemaran memang penting untuk menentukan pembagian tanggung jawab pengendalian, tetapi tidak dapat menggantikan kewajiban perlindungan terhadap masyarakat.
Ketika terdapat indikasi risiko lingkungan yang serius, pemerintah perlu menggunakan kewenangan yang tersedia untuk melakukan langkah pencegahan dan perlindungan yang proporsional termasuk upaya preventif melalui berbagai diskresi yang memungkinkan perwujudan hak konstitusional warga. Tindakan tersebut dapat mencakup peningkatan pemantauan, penyampaian informasi kesehatan, koordinasi dengan instansi terkait, serta langkah pengurangan paparan bagi kelompok masyarakat yang rentan.
Dalam perspektif pemerintahan, perlindungan lingkungan bukan sekadar urusan teknis satu organisasi perangkat daerah. Ia merupakan tanggung jawab publik yang memerlukan kepemimpinan, koordinasi kelembagaan, dan keputusan berbasis bukti. Hak atas lingkungan yang sehat tidak boleh berhenti sebagai pernyataan normatif dalam konstitusi. Hak tersebut harus hadir melalui tindakan pemerintahan yang nyata, terukur, dan dapat dipertanggungjawabkan. Kompleksitas pencemaran udara lintas wilayah dan dampaknya terhadap kesehatan masyarakat memperlihatkan keterbatasan pendekatan pemerintahan yang bekerja secara sektoral.
Instansi lingkungan hidup dapat melakukan pengukuran kualitas udara, lembaga meteorologi memantau pergerakan atmosfer, dinas kesehatan menangani dampak penyakit, BPJS Kesehatan memiliki informasi mengenai pemanfaatan pelayanan kesehatan, sementara lembaga penanggulangan bencana menjalankan fungsi kesiapsiagaan. Akan tetapi, apabila setiap institusi bekerja tanpa mekanisme koordinasi yang kuat, keseluruhan tindakan tersebut belum tentu menghasilkan perlindungan yang efektif.
Ansell dan Gash (2008), melalui konsep collaborative governance, menjelaskan pentingnya keterlibatan lembaga publik dan pemangku kepentingan nonpemerintah dalam proses pengambilan keputusan yang terstruktur untuk menyelesaikan persoalan publik. Pendekatan ini relevan untuk membangun tata kelola kualitas udara Kota Palu. Pemerintah kota perlu mengembangkan kerja sama dengan Pemerintah Provinsi Sulawesi Tengah, BMKG, instansi lingkungan hidup, dinas kesehatan, BPJS Kesehatan, perguruan tinggi, organisasi masyarakat sipil, media massa, dan pelaku usaha. Perguruan tinggi, termasuk Universitas Tadulako, dapat memberikan kontribusi melalui penelitian mengenai sumber emisi, pemetaan spasial pencemaran, analisis pergerakan partikulat, kajian risiko kesehatan, serta evaluasi efektivitas kebijakan lingkungan.
Integrasi data kualitas udara dan data kesehatan juga dapat dikembangkan sebagai dasar penelitian mengenai hubungan antara perubahan konsentrasi partikulat dan perubahan pola pelayanan kesehatan. Analisis tersebut perlu dilakukan secara ilmiah, menggunakan data yang memiliki kejelasan waktu dan wilayah, serta tetap memperhatikan perlindungan data pribadi. Namun, kolaborasi tidak boleh dipahami sebagai pengalihan tanggung jawab pemerintah kepada masyarakat atau lembaga nonpemerintah. Pemerintah tetap menjadi pemegang otoritas publik yang bertanggung jawab memastikan regulasi dijalankan, kepentingan masyarakat dilindungi, dan hasil kerja sama diterjemahkan menjadi tindakan nyata. Dengan demikian, environmental governance bukan berarti berkurangnya peran pemerintah. Sebaliknya, ia membutuhkan kapasitas pemerintah yang lebih kuat dalam mengelola hubungan antarlembaga, mengintegrasikan sumber daya, dan memastikan akuntabilitas tindakan kolektif.
Disaster Governance yang Responsif dan Adaptif
Meningkatnya risiko pencemaran udara seharusnya menjadi momentum untuk memperkuat kapasitas Pemerintah terutama dalam konteks ini instansi vertikal dan provinsi di Sulawesi Tengah yang mengkoordinasikan pemerintah Kabupaten dan Kota dalam menghadapi persoalan lingkungan dan kesehatan yang semakin kompleks. Untuk melaksanakan hal tersebut maka langkah-langkah yang dapat dilakukan:
Pertama, pemerintah perlu memastikan sistem pemantauan kualitas udara bekerja secara berkelanjutan dan menghasilkan informasi yang dapat dipercaya. Pengukuran partikulat perlu dilengkapi dengan data meteorologi, arah angin, citra satelit, titik panas kebakaran, serta informasi sumber emisi lokal.
Kedua, diperlukan sistem komunikasi risiko yang mampu menerjemahkan data teknis menjadi informasi yang mudah dipahami masyarakat. Warga perlu mengetahui kondisi kualitas udara, potensi dampaknya terhadap kesehatan, serta tindakan perlindungan yang perlu dilakukan.
Ketiga, pemerintah harus meningkatkan kesiapan pelayanan kesehatan, terutama bagi kelompok masyarakat yang rentan terhadap paparan partikulat. Informasi BPJS Kesehatan mengenai dominasi kelompok penyakit pernapasan perlu menjadi salah satu dasar untuk memperkuat koordinasi antara kebijakan kesehatan dan kebijakan lingkungan, tanpa menganggapnya sebagai bukti langsung dampak kabut asap.
Keempat, koordinasi lintas wilayah perlu diperkuat agar informasi mengenai kebakaran hutan dan pergerakan asap dapat digunakan sebagai dasar tindakan antisipatif. Pemerintah Kota Palu tidak harus menunggu pencemaran mencapai tingkat yang lebih buruk sebelum membangun komunikasi dengan instansi provinsi dan pusat.
Kelima, pemerintah tetap perlu mengendalikan sumber pencemaran lokal, termasuk emisi kendaraan, debu jalan, aktivitas konstruksi, pembakaran terbuka, dan kegiatan usaha yang relevan. Dugaan kontribusi asap dari luar wilayah tidak boleh menghilangkan perhatian terhadap sumber pencemaran yang berada dalam kewenangan pemerintah daerah.
Seluruh langkah tersebut memerlukan perubahan orientasi dari pemerintahan yang sekadar bereaksi terhadap persoalan menjadi pemerintahan yang mampu mengantisipasi risiko. Pemerintahan adaptif tidak hanya ditandai oleh kemampuan merespons krisis, tetapi juga oleh kapasitas belajar dari data, memperbaiki koordinasi, menyesuaikan kebijakan, dan membangun ketahanan masyarakat terhadap ancaman lingkungan yang berulang.
Keberhasilan pembangunan daerah selama ini sering kali lebih mudah diukur melalui pertumbuhan ekonomi, investasi, pembangunan infrastruktur, realisasi anggaran, dan peningkatan pelayanan administratif bahkan dimudah-mudahkan dengan pemenuhan kebutuhan dasar . Indikator tersebut memang penting, tetapi belum cukup menggambarkan kualitas penyelenggaraan pemerintahan secara substantif. Kualitas lingkungan dan kesehatan masyarakat perlu ditempatkan sebagai indikator penting keberhasilan pemerintah dalam menghasilkan nilai publik. Pembangunan yang menghasilkan pertumbuhan ekonomi tetapi disertai meningkatnya risiko pencemaran membutuhkan evaluasi terhadap orientasi dan efektivitas kebijakan pembangunannya. Perspektif public value menunjukkan bahwa keberhasilan pemerintah tidak hanya terletak pada banyaknya program yang dilaksanakan, melainkan pada kemampuan menghasilkan manfaat yang benar-benar dirasakan masyarakat. Sementara itu, perspektif environmental justice mengingatkan bahwa pembangunan harus memperhatikan bagaimana manfaat ekonomi dan risiko ekologis didistribusikan.
Kota Palu saat ini merupakan kota yang berkembang secara fisik dan ekonomi yang menyiapkan diri dalam kapasitas menghadapi risiko lingkungan terutama yang menjadi fenomena umum wilayah pelintasaan sesar palu koro. Hal ini belum mengadaptasi disaster yang termasuk ancaman ketika sumbernya berada jauh di luar batas administratifnya seperti asap kebakaran yang mengikuti pola atmosfir bumi. Pemerintah yang responsif bukan hanya pemerintah yang bergerak setelah masyarakat menyampaikan keluhan atau setelah fasilitas kesehatan dipenuhi pasien, melainkan pemerintah yang mampu mengenali risiko lebih awal, menggunakan bukti ilmiah dalam pengambilan keputusan, dan memastikan bahwa perlindungan publik berjalan secara berkelanjutan.
Udara Palu dan Ujian Kehadiran Negara
Fenomena memburuknya kualitas udara Kota Palu, kemungkinan kontribusi sebaran asap kebakaran hutan dan lahan lintas wilayah, serta besarnya kelompok penyakit pernapasan dalam informasi BPJS Kesehatan memberikan pelajaran penting mengenai hubungan antara lingkungan, kesehatan, kekuasaan, dan tanggung jawab pemerintahan. Kita tidak dapat serta-merta menyimpulkan kegagalan pemerintah hanya berdasarkan satu rangkaian grafik pemantauan ataupun informasi yang beredar melalui media sosial. Demikian pula, dominasi penyakit pernapasan dalam data BPJS Kesehatan belum dapat dijadikan bukti bahwa kabut asap telah menyebabkan peningkatan kasus penyakit tersebut. Namun, seluruh informasi ini sudah cukup menjadi dasar untuk meminta penjelasan mengenai kesiapan sistem pengawasan, mekanisme koordinasi, perlindungan kesehatan, dan tindakan yang dilakukan pemerintah untuk menghadapi risiko pencemaran.
Persoalan utamanya bukan semata-mata apakah pemerintah mampu menghentikan asap yang bergerak mengikuti dinamika atmosfer. Pertanyaan yang lebih penting adalah apakah pemerintah memiliki kapasitas kelembagaan, instrumen kebijakan, dan komitmen untuk menggunakan kewenangannya dalam mengurangi risiko serta melindungi masyarakat. Di sinilah politik lingkungan memperoleh makna paling konkret. Ia bukan hanya perdebatan akademik mengenai relasi kekuasaan dan sumber daya alam, melainkan persoalan nyata tentang siapa yang memperoleh manfaat dari aktivitas ekonomi, siapa yang menanggung risiko ekologis, dan bagaimana negara menggunakan kewenangannya untuk menjamin hak warga negara.
Ketika asap dari kebakaran hutan dapat bergerak melintasi pulau dan provinsi, tanggung jawab pemerintahan tidak boleh terhenti pada batas-batas administratif. Pemerintah pusat, provinsi, kabupaten, dan kota harus mampu membangun sistem perlindungan yang saling terhubung. Masyarakat tidak cukup hanya diberi informasi bahwa udara yang mereka hirup sedang memburuk. Mereka membutuhkan kepastian bahwa pemerintah sedang bekerja untuk memahami penyebabnya, mengurangi risikonya, dan melindungi kesehatan mereka. Kualitas udara bukan hanya cermin kondisi lingkungan suatu kota, melainkan juga cermin kemampuan pemerintah (pusat-provinsi dan Kab/Kota) menjalankan fungsi perlindungan dan menghadirkan nilai publik. Asap boleh melintasi batas wilayah, tetapi tanggung jawab negara tidak boleh berhenti di batas administrasi. Dan negara tidak cukup hanya hadir ketika masyarakat sakit; negara harus hadir untuk mencegah masyarakat jatuh sakit akibat lingkungan yang tidak sehat.*
